2023 Bütçesinin “İklimi”

Kamu parasının hangi alanlarda harcanacağını gösteren Bütçe Kanunu’nda iklim değişikliğiyle mücadele de yerini aldı. 2023 Yılı Bütçe Kanunu’nda iklim değişikliğinin izlerini sürdüğümüzde gerekçesinden gelirlere, ödeneklerden ekli cetvellere iklimle karşılaşmak mümkün. 

YAZI: Habip KOCAMAN, TBMM Araştırma Hizmetleri Başkanlığı Yasama Uzmanı

Maliye politikasının önemli bir aracı olan Bütçe Kanunu ile harcamacı kuruluşlara tahsisat yapılırken aynı zamanda eğitim, sağlık, güvenlik, çevre ve diğer kamu politikası uygulama alanlarına aktarılan kaynaklar belirleniyor. İklim değişikliğiyle mücadele ve etkilere uyuma yönelik faaliyetler için ayrılacak kamu kaynağı da aynı şekilde Bütçe Kanunu içerisinde yer alıyor. Bu yazıda TBMM’de henüz yasalaşmış olan 2023 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu’nda iklim değişikliğinin ne şekilde yer aldığı, iklim değişikliği politikasının devlet bütçesine yansımaları ele alınacak.

Bütçe Programlarında İklim Değişikliği

Türkiye’de devlet bütçesi 2021 yılından bu yana performans esaslı program bütçe sistemine göre hazırlanıyor. Program bütçe; harcamaların iş, hizmet veya konu diyebileceğimiz program sınıflandırmasına göre tasnif edildiği, kamu hizmet sunumu performansına ilişkin bilgilerin sağlandığı bir bütçeleme sistemi. 2023 yılı Merkezi Yönetim Bütçesi’nde 68 program yer aldı. Bu programlardan biri doğrudan iklim değişikliği üzerine: Sürdürülebilir Çevre ve İklim Değişikliği Programı. Programa 2023 yılı için 6,243,644,000 TL ödenek teklif edildi. Miktar, ek bütçe dahil 2022’ye göre iki katından fazla bir artışı gösteriyor. Lakin 4,808,267,645,000 TL’lik toplam program ödeneklerinde söz konusu programın payı %0,13’e karşılık geliyor.

Programın amacı; çevre ve doğal kaynakların korunması, kalitesinin iyileştirilmesi, etkin, entegre ve sürdürülebilir şekilde yönetiminin sağlanması, her alanda çevre ve iklim dostu uygulamaların gerçekleştirilmesi, toplumun her kesiminin çevre bilinci ile duyarlılığının artırılması. Programın anahtar göstergeleri arasında doğrudan iklim değişikliğiyle ilgili ölçütün bulunmaması ise dikkat çekiyor (Merak edenler için Programın anahtar göstergeleri şunlar: 1) Atık su arıtma hizmeti verilen belediye nüfusunun toplam belediye nüfusuna oranı 2) Katı atık düzenli depolama hizmeti verilen belediye nüfusu oranı 3) Sıfır atık projesi kapsamında kaynağında ayrıştırılarak toplanan atık miktarı).

Programı yürütmekle sorumlu idareler ise şunlar: Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı (koordinasyondan da sorumlu), İklim Değişikliği Başkanlığı, Hazine ve Maliye Bakanlığı, Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı, Tarım ve Orman Bakanlığı, Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü, Maden ve Petrol İşleri Genel Müdürlüğü. Programın kapsamındaki doğrudan iklim değişikliğine yönelik faaliyetler, iş ve işlemler arasında iklim değişikliğiyle mücadele etme, uyum sağlama; ozon tabakasını incelten maddelerin kontrolü; seragazı emisyonlarının takibi; iklim değişikliğinin sektörler üzerindeki etkilerinin belirlenmesi, azaltılması ve uyum kapasitelerinin artırılması; hava kalitesinin korunması; stratejik çevresel değerlendirme, çevresel etki değerlendirme ve çevre etiket sistemi gibi konulardaki hizmetler yer alıyor.

Diğer programlardan içeriğinde iklim değişikliğine yönelik faaliyetler bulunduranlar arasında ise,

• Toprak ve su kaynaklarının etkin ve sürdürülebilir kullanımının sağlanması, iklim değişikliği, çölleşme ve erozyonla etkin mücadele edilmesi amaçlı Toprak ve Su Kaynaklarının Kullanımı ve Yönetimi,
• Çevreye duyarlı ulaşım hizmetlerinin sağlanması amaçlı Demiryolu, Denizyolu ve Karayolu Ulaşımı,
• Enerji kaynaklarını verimli ve çevreye duyarlı değerlendirme amaçlı Enerji Arz Güvenliği, Verimliliği ve Enerji Piyasası,
• Ormanların, doğal hayatın ve tabiat varlıklarının korunması, geliştirilmesi ve topluma çok yönlü faydalar sağlayacak şekilde yönetilmesi amaçlı Ormanların ve Doğanın Korunması ile Sürdürülebilir Yönetimi,
• Doğal hayata saygılı şehirler ile yerleşimlerin oluşturulması; afetlere dayanıklı ve güvenli yerleşim yerlerinin oluşturulması amaçlı Şehircilik ve Risk Odaklı Bütünleşik Afet Yönetimi programları belirtilebilir. Programlardaki iklim değişikliğine ilişkin faaliyetler; iklim değişikliğine uyum, enerji sektörüne ilişkin iklim müzakerelerinin yürütülmesi, tarım sektörünün iklim değişikliğine uyum kapasitesinin artırılması, seragazı emisyonlarının takibi, yıllık seragazı envanterine enerji sektörü açısından katkı sağlanması, ozon tabakasını incelten maddelerin kontrolü olarak örneklendirilebilir. Bahsedilen programların anahtar göstergelerine verilecek örnekler arasında karbondioksit emisyon yoğunluğu, enerji yoğunluğu, erozyonla kaybolan toprak miktarı, toplam orman varlığı belirtilebilir.

Analitik Bütçede İklim Değişikliği

Program bütçe yapısına geçilmekle birlikte ekonomik ve mali analizlerin geçmiş istatistiki verilerle karşılaştırma yapılmasına imkan sağlanması amacıyla analitik bütçe yapısına ait türlerin kullanılmasına devam edildiğinden harcamaların temel işlevlerine göre gruplandırıldığı fonksiyonel sınıflandırmada iklim değişikliğine ilişkin duruma da göz atmak faydalı olacak. Fonksiyonel sınıflandırmada “05 çevre koruma hizmetleri” bünyesinde şu hizmetleri bulunduruyor: Atık Yönetimi, Atık Su Yönetimi, Kirliliğin Azaltılması, Doğal Ortamın ve Biyoçeşitliliğin Korunması, Çevre Korumaya İlişkin Araştırma ve Geliştirme, Sınıflandırmaya Girmeyen Çevre Koruma Hizmetleri.

Bunlardan Kirliliğin Azaltılması Hizmetleri iklim değişikliğine ilişkin faaliyetleri içeriyor: Atmosfer, hava ve iklim koruma, toprak ve yeryüzü sularının korunması faaliyetleri kapsamında hava kalitesini etkileyen kirletici salımları ve sera etkisi yaratan gaz emisyonlarını kontrol altında tutma ya da önlemeye yönelik tedbirler. 2023 bütçesinde Çevre Koruma Hizmetleri sınıfında ödenek öngörülen harcamacı kuruluşlar şunlar: Hazine ve Maliye Bakanlığı, Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı, Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı, Tarım ve Orman Bakanlığı, İklim Değişikliği Başkanlığı, Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü ile Türkiye Enerji, Nükleer ve Maden Araştırma Kurumu.

Bütçe ödeneklerinin fonksiyonel dağılımında toplam 4,808,267,645,000 TL ödeneğin %0,2’sine karşılık gelen 8,521,609,000 TL miktarın Çevre Koruma Hizmetleri’ne ayrıldığı görülüyor.

Bütçe Gerekçesinde İklim Değişikliği

13 bölümden oluşan bütçe gerekçesinde ikinci bölüm, bütçe hazırlanırken 11. Kalkınma Planı’yla birlikte esas alınan üst politika belgesi olan Orta Vadeli Program’a (OVP) ayrılmış. OVP’nin temel amaçları arasında, iklim değişikliğinin çevresel, sosyal ve ekonomik alandaki çok yönlü etkileri dikkate alınarak ve kalkınma öncelikleri çerçevesinde ekonominin her alanında ve tüm sektörlerde yeşil dönüşüme önem verileceği belirtiliyor. “Makroekonomik

Hedefler ve Politikalar” alt başlığında büyümeye ilişkin politika ve tedbirlerden biri olarak iklim değişikliği ve doğal afetlerle mücadelenin yanı sıra yeşil ve dijital dönüşümün dikkate alınacağı vurgusu göze çarpıyor. Diğer bir politika ve tedbir ise afetlere hazır, çevre ve iklim dostu, enerji verimliliği yüksek, kültürel değerlerini koruyan, yatay mimariyi esas alan kentsel dönüşüm çalışmalarının hızlandırılması.

Yeşil dönüşüme ayrı bir alt başlık açılarak; iklim değişikliği nedeniyle düşük karbon ekonomisine geçişin küresel ölçekte önem kazandığı, AB’nin sıfır emisyonlu, kaynak verimli ve rekabetçi bir ekonomiye ulaşmak amacıyla yeşil dönüşüm politikalarında ilerleme kaydettiği, 2053 net sıfır emisyon hedefi doğrultusunda iklim değişikliğiyle mücadelede benimsenen yeni yapısal dönüşüm perspektifinin sürdürülebilir kalkınmanın sağlanmasında önem arz ettiği, yeşil dönüşüme yönelik adımların atılmaya devam edileceği ifade ediliyor.

Bu doğrultuda politika ve tedbirler olarak şunlar

1) Net sıfır emisyon hedefine giden yolda orta vadeli düşük karbonlu büyüme stratejisinin ortaya konulması, yeşil dönüşüm için sektörlerin ihtiyaç duyacağı ilave yatırımın belirlenerek destek mekanizmaları planlanacağı,

2) Sektörlerin düşük karbonlu üretime geçişi için yol haritaları hazırlanacağı ve uygulamaların teşvik edileceği,

3) 2053 net sıfır emisyon hedefi doğrultusunda Ulusal Katkı Beyanı ve Uzun Dönemli İklim Değişikliği Stratejisi ve Ulusal İklim Değişikliği Eylem Planı çalışmalarının tamamlanacağı,

4) Yeşil dönüşüm altyapısının oluşturulması için başta tarım, sanayi, ulaştırma ve enerji sektörlerinde olmak üzere yeşil teknoloji Ar-Ge projelerinin destekleneceği, yeşil hidrojen ve enerji depolama gibi emisyon azaltılmasına katkı sağlayan teknolojilerin yatırım ekosisteminin geliştirileceği,

5) Yeşil dönüşüme işgücü piyasasının adil geçişi için önlemler alınacağı,

6) İklim finansmanına erişim imkanlarının genişletileceği, verimlilik artıran, dönüştürücü nitelikli, katma değeri yüksek, seragazı emisyon artışını sınırlayan ve yeşil becerileri artıran yatırımlara öncelik verileceği,

7) Firmaların yeşil dönüşüme uyumlarını kolaylaştıracak destek mekanizmaları geliştirileceği ve ürün ve hizmetlerin değer zincirindeki çevresel ve sosyal risklerin ölçülmesi, analizi ve yönetimi konusundaki kapasite geliştirileceği,

8) AB’nin Sınırda Karbon Düzenlemesi Mekanizması’ndan hızlı etkilenecek sektörler için en düşük maliyetle emisyon azaltımına yönelik politikaların hayata geçirileceği,

9) Ulusal Emisyon Ticaret Sistemi geliştirileceği, mevcut vergilerin karbon vergisine dönüştürülmesi konusunda Türk Vergi Sisteminin gözden geçirileceği ve karbon fiyatlandırma araçlarının ekonomik ve sosyal etkilerin analiz edileceği,

10) İklim değişikliğinin oluşturacağı olumsuz etkilerden, ülkemiz tarımını ve çiftçilerimizi korumak için tarım sigortasının kapsamının genişletileceği,

11) Çevresel olarak sürdürülebilir iktisadi faaliyetin niteliklerini belirleyen ve yeşil boyamaya karşı koruma sağlayacak Ulusal Yeşil Taksonomi mevzuatı hazırlanacağı,

12) Verimliliği artıran ve atık yönetimine katkıda bulunan döngüsel ekonomiye geçiş için bütüncül bir Ulusal Döngüsel Ekonomi Eylem Planı hazırlanacağı,

13) Yeşil Organize Sanayi Bölgesi ile Yeşil Endüstri Bölgesi sertifikasyon sistemi tamamlanarak; çevreye duyarlı, sürdürülebilir sanayi ve döngüsel ekonomi alanları oluşturulmasına hız verileceği,

14) Doğadaki kaynak kullanımının azaltılması ve geri dönüştürülmüş hammaddelerin ekonomiye kazandırılması amacıyla atıkların döngüsel ekonomiyle tekrar üretim sürecine dahil edileceği, geri kazanılmış ikincil ürüne ait standartlar belirleneceği, teşvik ve yönlendirme sistemi geliştirileceği,

15) Sıfır atık uygulamalarının hane halkını da kapsayacak şekilde yaygınlaştırılacağı,

16) Korunan alan büyüklüğünün artırılarak doğal kaynakların sürdürülebilir kullanımı ve biyolojik çeşitliliğin korunmasının sağlanacağı,

17) Karbon emisyonunun azaltılmasına yönelik orman varlığının artırılmasına, yeni yutak alanların oluşturulmasına devam edileceği,

18) Ormanların korunması ve yangınlarla mücadele amacıyla taşıt filosunun artırılacağı,

19) Demiryolu ulaştırması ve kent içi ulaşım başta olmak üzere düşük karbonlu ve sürdürülebilir ulaşım sistemine geçişi kolaylaştıracak projeler geliştirileceği,

20) Taşımacılıkta geleneksel yakıt kullanımını azaltacak çok modlu taşımacılık terminalleri ve çevreye duyarlı yol projeleri uygulanacağı,

21) Türkiye deniz ticaret filosunun gençleştirilmesi ve geliştirilmesi ile yeşil liman uygulamasına yönelik teşvikler sağlanacağı, denizlerimizde düşük emisyon bölgesi çalışmalarına yönelik önlemler alınacağı.

“Finansal istikrar” alt başlığında, politika ve tedbirler içerisinde, Avrupa Yeşil Mutabakatı’na uyum kapsamında yeşil bankacılık uygulamalarının geliştirilmesi; sürdürülebilirlik raporlama ilkelerinin güncellenmesi, sürdürülebilirlik danışmanlığı veren şirketlerin düzenlenmesi ve iklim risklerinin tanımlanarak gözetim uygulamalarına entegre edilmesi; doğal afetlerden kaynaklanabilecek mağduriyetlere karşı vatandaşlarımızı korumak ve kamu yükünü hafifletmek için bütüncül bir afet sigortası ürünü şeklinde Zorunlu Afet Sigortası’na başlanmasına yer verildi. “Gider Politikası ve Uygulamaları” başlıklı altıncı bölümde, “Tarım Politikaları” kısmında, iklim değişikliğinin, toprak-su kaynakları ve doğal afetler üzerindeki etkilerinin belirlenmesi çalışmaları ile tarım sektörü karbon yönetimi stratejisi ve sektörel kapasite artırımı için yapılacak olan yatırımlara yönelik çalışmalara öncelik verileceği ve AR-GE çalışmaları yapılacağı ifade ediliyor.

Diğer Hususlar

2023 bütçesinde dikkat çeken bir husus da, vergi gelirlerinin yaklaşık %8’inin, fosil yakıtlar olan petrol ve doğalgaz ürünleri ile büyük çoğunluğu fosil yakıtla çalışan motorlu taşıt araçları üzerinden alınan özel tüketim vergisinden kaynaklanması. Ayrıca, motorlu araçlardan alınan motorlu taşıtlar vergisi de toplam vergi gelirlerinin %1’inin az üzerinde.Vergi gelirlerinin yaklaşık %10’unun doğrudan fosil ekonomisinden geldiğini söyleyebiliriz. Yine bütçe gelirleri arasında petrolden devlet hissesi olarak 12,370,713,000 TL gelir tahmini göze çarpıyor.

Vergi harcamaları olarak nitelendirilen istisna, muafiyet, düşük oran gibi vergi uygulamalarının hukuki dayanaklarının yer aldığı “Vergi Harcamalarının Kanuni Dayanaklarına İlişkin Liste”de, petrolün aranması, çıkarılması ve taşınmasına yönelik Katma Değer Vergisi Kanunu ve Özel Tüketim Vergisi Kanunu’na yönelik atıf ve açıklamaların yer aldığı görülüyor. Yine bu listede, Harçlar Kanunu kapsamında binalarda ısı yalıtımı ve enerji tasarrufu sağlamaya yönelik olarak yapılan işlemler; EPİAŞ’ın (Enerji Piyasaları İşletme A.Ş.) enerji piyasaları ve emisyon ticareti işlemleri ile yenilenebilir enerji kaynakları veya yerli kömüre dayalı elektrik üretim tesisi kurulması amacıyla yapılmış Devir Sözleşmeleri ve Elektrik Satış Anlaşmaları kapsamındaki hak ve yükümlülüklere ilişkin istisna bilgileri yer alıyor.

TBMM Bütçe Görüşmelerinde İklim Değişikliği

Parlamentolar kanun yapma ve yürütmeyi denetleme işlevleriyle birlikte kamu bütçesi aracılığıyla mali kaynakların dağıtımını düzenler ve gözetir. Parlamentonun bütçe hakkı olarak ifade edilen bu yolla, bütçe ve kesin hesap kanunları üzerinden milletvekilleri yürütmenin icraatını tartışma, uygulanan politikaları sorgulama imkanı da bulur.

TBMM’de Kasım ayı boyunca Plan ve Bütçe Komisyonu’nda, Aralık ayında iki hafta süreyle Genel Kurul’da gerçekleştirilen bütçe görüşmelerine iklim değişikliğine ilişkin parlamenter farkındalık tutanaklarda rahatlıkla görülebiliyor. Yalnızca Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı’nın bütçesinde değil, diğer bakanlıklar ile kurum ve kuruluşların bütçelerinin görüşmelerinde de görev alanları itibarıyla iklim değişikliği ilişkisi ve etkileşiminin kurulduğu gözlemleniyor.

Sonuç

Hukuki nitelik olarak kanun olmakla birlikte aynı zamanda üst politika belgesi işlevi gören Bütçe Kanunu’nda iklim değişikliğinin yer alması, yürütmenin iklim değişikliğiyle mücadele ve etkilere uyuma yönelik görev ve sorumluluklar üstlenmesiyle doğru orantılı. 2023 yılı bütçesi unsurlarında ve Meclis’teki görüşülme sürecinde iklim değişikliğine ilişkin tespit ve değerlendirmeler ile mali verilere rastlanıyor. Bununla birlikte Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu’nda ve bütçe belgelerinde, bütçe ödeneklerinin ve tedbirlerinin çevresel etkileri ile iklim değişikliği hedefleri ve stratejilerine uygunluğuna yönelik ayrı ve özel bir bilgilendirme ve değerlendirme bulunmuyor. Bu çerçevede, bütçe bileşenlerinin çevresel etkilerini çeşitli performans göstergelerine göre değerlendiren ve çevresel hedeflere ulaşılmasında karar alma sürecini çevreyle entegre eden bir yaklaşım olan yeşil bütçelemenin uygulanabilir kılınması önem kazanıyor. OECD’nin yaygınlaştırmaya çalıştığı yeşil bütçeleme ile bütçe göstergelerinin çevresel ve iklimsel hedefler üzerindeki etkisi ortaya konabiliyor. Münhasıran iklim değişikliğine ilişkin bütçe boyutlarının ortaya konulabilmesi, açıklama ve analizlerin yapılarak etkinliğinin değerlendirilebilmesi Sürdürülebilir Kalkınma Amaçları’na hizmet edecektir.