Emisyon Azaltımı, Ekonomik Canlandırıcı Bile Olabilir Ama…

Aralık ayında, TÜSİAD adına, Prof. Dr. Erinç Yeldan’ın oldukça geniş bir yazar kadrosuyla beraber hazırladığı “Ekonomi Politikaları Perspektifinden İklim Değişikliği ile Mücadele” raporu kamuoyuyla paylaşıldı. Raporla ilgili görüşlerine başvurduğumuz Prof. Dr. Yeldan, çalışmalarının ana mesajının iklim değişikliği ile mücadelede farklı mücadele araçlarının söz konusu olduğu ve bunların bütüncül olarak ele alınması durumunda karbon emisyonlarında azaltımın ekonomik etkilerinin beklendiğinin aksine “canlandırıcı” olabileceğini göstermek olduğunu söylüyor. Ancak tabii burada vurgulanması gereken çok önemli bir mesele var: Böyle bir siyasi irade ve toplumsal kararlılık var mı? Ya da oluşacak mı?
Barış DOĞRU

TÜSİAD için, oldukça geniş bir ya­zar kadrosuyla beraber ürettiğiniz “Ekonomi Politikaları Perspekti­finden İklim Değişikliği ile Müca­dele” başlıklı çalışma, önümüzdeki dönem için bu alandaki en önem­li yol haritalarından biri olmaya aday. Öncelikle sizi ve tüm ekibi kutluyoruz. Sunumunuzda da be­lirttiniz, iklim değişikliğine karşı mücadelede Piyasa Temelli Meka­nizmalar iki başlık altında topar­lanıyor. Vergi veya teşvik ve kota tahsisine dayalı emisyon ticaret sistemi. Bu konularda rapor kapsa­mında önerileriniz nedir genel ola­rak? Sunumda enerji vergilendir­mesine dayalı bir emisyon azaltım stratejisinin maliyetlerinin yüksek olacağını saptıyorsunuz. Onun ye­rine nötr vergi öneriyorsunuz. Bu konuyu biraz açar mısınız?
Çok teşekkürler ederim. Bu rapor gerçekten tam bir ekip çalışması ürünü oldu. Aramızda ODTÜ’den, Boğaziçi’nden, Bilkent’ten, Sabancı’dan, Kemerburgaz’dan ve bağım­sız çalışma kurumlarından 25 akade­misyen var. Sadece ekonomistlerden değil, çevre ve endüstri mühendisle­rinden, sektör uzmanlarından katkı­lar aldık. Sadece iktisadi değil, ulus­lararası güvenlik, sosyal politika gibi diğer sosyal bilimler alanlarından uz­manlar ile meteoroloji, çevre ve en­düstri mühendisliği uzmanlarıyla bir araya geldik. Raporda sadece emis­yonların seyri değil, aynı zamanda bunun günlük hayatımızda nasıl et­kiler yaratacağına, uluslararası ener­ji güvenliği sorunlarına değin farklı ancak birbiriyle bağlantılı geniş kap­samlı konuları ele aldık. Sanırım bu kapsamda bir çalışma Türkiye’de bir ilk gerçekten…
Şimdi, okuyucularımızın da yakın­dan bileceği üzere, iklim değişikliği ile mücadelede, “iktisadi” araçlar genelde iki kümede toplanıyor: Emisyon Ticareti Sistemi (ETS) ve Doğrudan Vergilendirme. Emisyon ticaret sisteminde bir kota tahsisine dayanarak, şirketlerin (ya da sek­tör temsilcilerinin) tahsisatlarına göre gerçekleşmiş emisyonlarına bakarak karbon alım-satımı yapma­sı ve bu arada da karbon fiyatına bir değer biçilmesi öngörülüyor. Bu fiyat şirketlere ve tüketicilere piyasanın sunduğu bir “enformas­ yon” olarak değerlendiriliyor. Bu arada da “kota” düzeyi sayesinde toplam emisyon azaltımında “kesin” bir sonuç elde edilebileceği tahmin ediliyor. Öte yanda karbon (ya da kirletici öder) vergisinin ucu açık ve bu vergiyi ödeyenin dilerse bedelini ödeyerek emisyon artırmaya devam edebileceği yönünde bir tehlike söz konusu. Bir de “vergi” sözünü kim­se duymak istemiyor.
Ancak gerçek hayatta işler hiç de seminer odalarında tasarlandığı gibi gitmiyor. ETS’ye baktığımda kişisel olarak çok ciddi sorunlar görüyo­rum. Her şeyden önce, bırakın şir­ket düzeyini, sektör ve hatta coğrafi bölge bazında çok ciddi ölçüm so­runlarımız var; Türkiye’de örneğin emisyon düzeylerini detay düze­yinde ölçmemiz söz konusu değil. Bunun dışında karbon tahsisatının ardından, bakıyorum (ki bu benim kişisel görüşüm, kesinlikle ne TÜSİAD’ı ne de çalışma arkadaş­larımı bağlıyor) tüm “oyuncular”, “satıcı” olma hevesinde. Kotasının altına düşerek karbon alma rolüne hiç kimse hazır değil. Bununla şunu kastediyorum: Ölçüm ve denetleme sorunlarının halledilemediği bir ku­rumsal mekanizma olduğu sürece, şirketler sürekli yasal boşluklarla ETS’den “para kazanmaya çalışa­caklar”. Bu elbette çok doğal, ama bu “havayı alım-satım ticareti” olgu­sunda yolsuzluklar, sahte bilgiler, denetim eksikliklerinden kaynak­lanan yasal sorunlar ve gerek ulu­sal, gerekse uluslararası tahkim­lere dayanacak bitmez tükenmez bir karışıklık ve dağınıklık ortamı öngörüyorum ben. Tabii bu benim bu söyleşi bağlamında kişisel yoru­mum. Ama bu yorumları destekleye­cek ne yazık ki geniş bir literatür ve deneyim birikti dünyada.
Örneğin geçen seneki Paris İklim Değişikliği Taraflar Konferansı sonucu ilan edilen “Ulusal Katkı Niyet Belgeleri”nde verilen taahhüt­leri topladığımızda gezegenimizin yüzey ısısındaki artışı 2 derece ile sınırlama hedefinin hâlâ çok çok gerisinde (daha doğrusu “ısı anla­mında” üstünde) olduğumuz hesap­lanıyor. 2050’ye değin gerçekten 2 derece ısı artışı hedefi tutturulmak isteniyorsa, küresel toplam karbon emisyonu miktarını bugünkü 50 gigaton düzeyinden 20 gigatonun altına çekmemiz gerekiyor. Ancak, Paris’te verilen taahhütler bütün ih­tişamlı, gösterişli duyurulara karşın hâlâ bunu gerçekleştirmekten uzak. Ciddi anlamda harekete geçmemiz gerekiyor. İklim değişikliği tehdi­dinin artık soyut öngörülerle ve kurumsal fantezilerle kaybedecek vakti kalmadı.
Bu yorumlardan hareketle biz de “kirletici öder” prensibine dayalı bir doğrudan vergilendirme siste­minin olası etkilerini de rapor kap­samında çalıştık. Türkiye ekonomisi için geliştirdiğimiz bir ekonomik model aracılığıyla Türkiye’nin resmi azaltım taahhüdünü (2030 itibariy­le artıştan %21 azaltım) gerçekleş­tirmeye hizmet edecek bir karbon vergisini araştırdık. Model çözüm­lerimiz bize bu verginin ton başına 1000 TL civarında olacağını, ancak bunun iktisadi etkilerinin oldukça daraltıcı olacağını gösterdi. Bunun üzerine bu vergiyi, mevcut diğer üretim vergi yüklerini azaltmak su­retiyle uygulamayı denedik. Karbon üzerine vergi koyarken, üreticilere toplam maliyeti artırmayacak bi­çimde mevcut istihdam vergilerini düşürmek suretiyle emisyonların azaltımını hedefledik. Literatürde bu tür politika paketlerine “nötr vergi” stratejisi ismi veriliyor. İs­tihdam vergisini düşürerek, kar­bon vergisi yoluyla hem emisyon­da azaltım gerçekleştirilirken, bir yandan da istihdam maliyetlerini düşürmek suretiyle ekonomide yeni maliyet yaratmadan iklim değişikli­ği ile mücadelede kazanımlar elde edebileceğimizi gördük. Bu politi­kayla, örneğin bu tür bir politika uygulanmasının ilk 10 yıl boyunca milli gelirde herhangi bir azaltım getirmediğini, daha sonra da ka­yıpların görece düşük olduğunu gördük. Dolayısıyla böylesi bir nötr vergi paketi, bir yandan da teknolo­jik yenilenmeler ve ek yatırım teş­vikleri aracılığıyla uygulandığında, Türkiye’nin %21 gibi aslında son derece iddialı bir azaltım hedefini milli gelir ve istihdamda kayıplarını en aza indirgeyerek yürütebileceği­ni öngördük.
Tabii böylesi bir paket emisyon tica­ret sistemine dayalı tasarımlara bir alternatif değil. ETS Türkiye’de de geliştirilmesi arzu edilen bir politika tercihi olarak düşünülüyorsa (ya da en azından uluslararası arenada bu akımın yarattığı tartışma ve uygula­ma örneklerine Türkiye’nin de dahil olması arzu ediliyorsa) bu iki paket birbirini tamamlayacak biçimde bü­tüncül olarak da kullanılabilir.
Sanırım çalışmamızın ana mesajı da bu: İklim değişikliği ile mücadelede farklı mücadele araçlarının söz ko­nusu olduğu ve bunların bütüncül olarak ele alınması durumunda kar­bon emisyonlarını azaltımın ekono­mik etkilerinin beklendiğinin aksine “canlandırıcı” olabileceğini gösteri­yoruz. Ancak, bu arada vurgulan­ması gereken çok önemli mesele: Si­yasi irade ve toplumsal kararlılık.
Emisyon ticaret sistemi ile ilgili bazı kaygılardan da bahsettiniz. Başka kaygılarınız var mı bu ko­nuyla ilgili?
Burada ek olarak vurgulayabilece­ğim bir sorun, “piyasa” fiyatının den­geye gelememe olasılığı. Ya da bu dengenin anlamsız bir şekilde çok çok düşük bir düzeyde gerçekleşme­si, yani piyasanın tökezlemesi. Bu tehlikeye karşı fiyat hareketlerinin bir “koridor” aracılığıyla sınırlandırıl­ması, oynaklığının azaltılması tedbir­leri düşünülmekte/uygulanmakta. İşte gene pragmatik ve “bütüncül” tasarımlar konusuna geliyoruz.

Sunum sırasında da özellikle vur­guladınız: Bu mekanizmaların uy­gulanmasında sektörel farklılıklar son derece önemli. Bu konuda ne­ler söylersiniz? Enerji, demir-çe­lik, çimento ve sigorta sektörleri­ne baktınız araştırma kapsamında. Orada neler görüyorsunuz?
Uygulanan her politikanın makro düzey etkileri kadar sektör, işletme ve hanehalkları düzeyinde mikro et­kileri de kuşkusuz önemli. Burada nötr vergi düzenlemesinin makro anlamdaki etkilerinin sektörel dü­zeyde farklılaşması doğal. Sektörle­rin emek-sermaye oranlarına, emek yoğunluklarına ve karbon yoğun­luklarına bağlı olarak sonuçlar fark­lılaşıyor. Örneğin elektronik ye da yazılım/tasarım gibi sektörler bun­dan kazançlı çıkarken, demir-çelik veya çimento gibi görece sermaye ve karbon yoğun sektörlerde kayıp­lar gerçekleşiyor. Hemen belirtelim ki bu sonuçlar sadece vergi düzen­lemesinde değil, ETS’ye dayalı po­litika paketlerinde de söz konusu. Hem karbon emisyonunu azaltalım, hem de bütün sektörlerde büyüme sağlayalım, böyle bir politika pake­ti gerçekçi değil. Bu yüzden enerji yoğunluğunun azaltımına ilişkin yatırımların ve teknolojik değişimin desteklenmesi şart.
Türkiye’nin Paris Anlaşması son­rası verdiği ulusal karbon azaltım kararı, artıştan azaltım şeklinde özetlenebilecek bir pozisyon içe­riyor. Ancak burada yıllık büyüme hızı %7 üzerinden hesaplanmış. Ancak bu yıl büyük ihtimalle %3’ün altında bir büyüme gerçekleşecek. Bundan sonraki birçok öngörü de büyümenin uzun bir süre %7’yi tut­turamayacağı yönünde.

Dolayısıyla birçok uzman, mesela Prof. Levent Kurnaz, zaten hiçbir şey yapma­sak, mevcut iş yapış şekilleriyle o %21 azaltımı tutturacağımızı dile getiriyor. Bu saptama hakkında ne söylersiniz?
Bu doğrultuda çok önemli ve ye­rinde eleştiriler var. Levent Kurnaz hocanın uyarıları son derece yerin­deydi. Buna benzer bir çalışmayı geçen sene Sabancı Üniversitesi İs­tanbul Politikalar Merkezi ve WWF-Türkiye için hazırladığımız bir ra­porda da tartışmıştık. Burada söz konusu olan sorunun, uygulanan metodolojik yaklaşımın karbon pati­kası öngörüleri ile ekonomik etkile­rini birleştirmemesinden kaynaklan­dığını düşünüyorum. Türkiye’nin INDC taahhütlerinde öngörülen tarihsel baz patikanın gerçekçi ol­madığı konusunda herkes hemfikir. Bu da ne yazık ki toplumsal karar­lılığımızı ve siyasi iradeyi olumsuz etkiliyor.