Türkiye’nin AB Çevre Mevzuatı’na Uyumu:15 Yılda Neredeyiz?

Her bir aday ülkenin katılım yönünde kaydettiği ilerlemeye ilişkin 1998’den beri düzenli raporlar hazırlayan Avrupa Birliği ile Türkiye’nin bu 15 yıllık tarihinde neler yaşandı? Barış Gencer Baykan, gelgitlerle dolu bu sürecin kısa tarihini aktarıyor. Neredeydik ve nerelere geldik?

YAZI: Dr. BARIŞ GENÇER BAYKAN

Bahçeşehir Üniversitesi Ekonomik ve Toplumsal Araştırmalar Merkezi

Avrupa Birliği, her bir aday ülkenin katılım yönünde kaydettiği ilerlemeye ilişkin 1998’den beri düzenli raporlar ha­zırlıyor. Avrupa Komisyonu, her yıl Ekim ayında Avrupa Konseyi’ne ve Avrupa Parlamentosu’na bu raporu sunuyor. Kamuoyunda daha çok demokrasi ve insan hakları bağ­lamında gündeme gelen ilerleme raporlarının başlıklarından biri de çevre. AB çevre politikası, mevcut ve gelecek nesiller için sürdürüle­bilir kalkınmanın teşvik edilmesini ve çevrenin korunmasını amaçlıyor. Bu politika, önleyici eylem, kirleten öder ilkesi, çevre zararlarıyla kay­nağında mücadele, ortak sorumlu­luk ve çevrenin korunmasının diğer AB politikaları ile bütünleştirilmesi üzerine kurulu. Müktesebat, yatay mevzuatı, su ve hava kalitesini, atık yönetimini, doğanın korunmasını, endüstriyel kirlenmenin denetimi ve risk yönetimini, kimyasal maddeler ve genetiği değiştirilmiş organizma­ları (GDO), gürültü ve ormancılığı da kapsayan 200’den fazla belli başlı yasal düzenlemeyi içeriyor. Bu yazıda, 1998-2012 yılları arasında yayınlanan İlerleme Raporları’nı temel alarak Türkiye’nin AB çevre mevzuatına uyumunu ele aldık.

İlk Yıllar: Durum Tespiti ve Uyum Stratejileri
1998 yılında yayınlanan ilk rapor, Türk çevre mevzuatının, standartlar, izleme gerekleri ve ölçüm yöntem­leri bakımından, Avrupa Birliği’nin çevre mevzuatından çok farklı ol­duğu ve Türkiye’de çevre koruma düzeyinin arzu edilenin uzağında yer aldığı tespitiyle açılıyor. En kötü sorunların endüstriyel ve kentsel kirlenme, kıyıların ve doğal kaynak­ların sürdürülebilir yönetimi alanla­rında olduğuna ve endüstriyel kir­lenme, tehlikeli maddeler, genetik olarak değiştirilmiş organizmalar, nükleer güvenlik ve çevre hakkında bilgiye erişim alanlarında eksiklikle­re vurgu yapılıyor. Atıklar, havanın ve suyun korunması, doğa koruma ve çevresel etki değerlendirmeleriy­le ilgili olarak müktesebatın kabul edilmesi yönünde çaba sarf edildiği fakat müktesebatın benimsenmesi­nin uzun vadeli bir konu olduğu ve büyük ölçekli yatırımları gerekli kı­lacağı ifade ediliyor. Komisyon, Tür­kiye’deki çevre koruma düzeyinin Avrupa Birliği’nin düzeyine yaklaş­tırmak için strateji teklifi olarak ida­ri ve mali işbirliğini, yasaların ya­kınlaştırılmasını öneriyor ve bunun için ulusal bir plan hazırlanmasının kararlaştırıldığını duyuruyor.
GDO konusu ilk raporlarda Çevre başlığı altında değerlendirilirken daha sonraki yıllarda Gıda Güvenli­ği başlığında ele alınmaya başlıyor. AB, Genetiği Değiştirilmiş Organiz­malar ile ilgili düzenlemeleri 90’lı yıllarda yapmaya başladı. GDO’ların çevreye kasıtlı salınması konusunda Direktif 1990’da ve GDO’ların pi­yasaya sürülmesine yönelik Direk­tif ise 1993’te yayınlandı. Raporda Türkiye’de 1998’de genetiği değişti­rilmiş patates, mısır ve pamuk ithali için başvuruda bulunulduğu ve bunu takiben GDO’ların kontrolüne yönelik yasalar ve yönetmeliklerin il­gili bakanlıklarca hazırlandığı belir­tiliyor. AB ile Türkiye’nin çevre ala­ İlk Yıllar: Durum Tespiti ve Uyum Stratejileri
1998 yılında yayınlanan ilk rapor, Türk çevre mevzuatının, standartlar, izleme gerekleri ve ölçüm yöntem­leri bakımından, Avrupa Birliği’nin çevre mevzuatından çok farklı ol­duğu ve Türkiye’de çevre koruma düzeyinin arzu edilenin uzağında yer aldığı tespitiyle açılıyor. En kötü sorunların endüstriyel ve kentsel kirlenme, kıyıların ve doğal kaynak­ların sürdürülebilir yönetimi alanla­rında olduğuna ve endüstriyel kir­lenme, tehlikeli maddeler, genetik olarak değiştirilmiş organizmalar, nükleer güvenlik ve çevre hakkında bilgiye erişim alanlarında eksiklikle­re vurgu yapılıyor. Atıklar, havanın ve suyun korunması, doğa koruma ve çevresel etki değerlendirmeleriy­le ilgili olarak müktesebatın kabul edilmesi yönünde çaba sarf edildiği fakat müktesebatın benimsenmesi­nin uzun vadeli bir konu olduğu ve büyük ölçekli yatırımları gerekli kı­lacağı ifade ediliyor. Komisyon, Tür­kiye’deki çevre koruma düzeyinin Avrupa Birliği’nin düzeyine yaklaş­tırmak için strateji teklifi olarak ida­ri ve mali işbirliğini, yasaların ya­kınlaştırılmasını öneriyor ve bunun için ulusal bir plan hazırlanmasının kararlaştırıldığını duyuruyor.
GDO konusu ilk raporlarda Çevre başlığı altında değerlendirilirken daha sonraki yıllarda Gıda Güvenli­ği başlığında ele alınmaya başlıyor. AB, Genetiği Değiştirilmiş Organiz­malar ile ilgili düzenlemeleri 90’lı yıllarda yapmaya başladı. GDO’ların çevreye kasıtlı salınması konusunda Direktif 1990’da ve GDO’ların pi­yasaya sürülmesine yönelik Direk­tif ise 1993’te yayınlandı. Raporda Türkiye’de 1998’de genetiği değişti­rilmiş patates, mısır ve pamuk ithali için başuvuruda bulunulduğu ve bunu takiben GDO’ların kontrolüne yönelik yasalar ve yönetmeliklerin il­gili bakanlıklarca hazırlandığı belir­tiliyor. AB ile Türkiye’nin çevre ala­nındaki işbirliklerine de değiniliyor. Türkiye’nin ilk raporda sözü edilen Avrupa işbirliği stratejisine somut tekliflerle olumlu yanıt verdiği ve ayrıca Avrupa Çevre Ajansı’nın (European Environment Agency) faaliyetlerine katılmak için resmi başvuru yaptığı kaydediliyor.
 
2000’lerde Uyumlaştırma için Sınırlı Reformlar
Çevre konusundaki çabalar Türki-ye’nin AB’ye uyum için diğer alan­larda gösterdiği çabalarla paralel­lik gösteriyor ve 2002’den sonra reformlar -her ne kadar sınırlı da olsa- hız kazanıyor. İdari kapasiteye ilişkin olarak, Türkiye’nin, Çevre Bakanlığı’nın ana birimlerini yeni­den belirleyen ve taşra teşkilatını kuran kanunu kabul etmesi, çevre mevzuatının uygun şekilde uygulan­ması için önemli bir adım olarak de­ğerlendiriliyor. Kimyasallar alanın­da 1993’te yürürlüğe giren Zararlı Kimyasallar ve Ürünlerinin Kontrol Yönetmeliği’nde değişiklikler yapı­lıyor. Yatay mevzuat alanında ise TBMM Çevre Komisyonu, AB mük­tesebatının uyumlaştırılması için gerekli hukuki çerçeveyi oluştura­cak bir çerçeve kanun tasarısı ha­zırlıyor. Tasarının amaçları arasında sürdürülebilir kalkınma ilkesini bütünleştirmeye ve çevre politika, plan ve programları için Stratejik Çevresel Etki Değerlendirme pro­sedürünün uygulanmasına, Çevre Bakanlığı’nın daha etkili bir çevre­sel izleme ve denetleme yapmasına yer veriliyor.
2002 raporuna göre Türkiye, AB Çevre müktesebatının iç hukuka aktarılması konusunda ilerleme kaydediyor, idari kapasitenin ge­liştirilmesinde de kayda değer ge­lişme sağlıyor. Çevresel boyutun tüm politikalara entegre edilmesi konusunda Ocak 2002’de kabul edilen Kamu İhale İlanı’na göre kamu ihale süreçlerinin başlatılma­sından önce olumlu bir çevresel etki değerlendirilmesi yapılması ve benzer bir yükümlülüğün endüst­ri bölgesindeki yatırımcılar için de getirilmiş olması önemlidir. Yatay mevzuat alanında, Haziran 2002’de, yeni bir Çevresel Etki Değerlendir­mesi Yönetmeliği çıkarılarak AB Çevresel Etki Değerlendirmesi Di­rektifleri hükümlerinin tamamına yakını iç hukuka aktarılıyor. İdari kapasite alanında Çevre Bakanlı­ğı’ndaki ana birimlerin görevlerinin yeniden tanımlanmasıyla ilgili ka­nunun kabulü, yerel düzeyde etkin bir çevre mevzuatı uygulamasını getiriyor ve il düzeyindeki çevre müdürlüklerinin sayısı 30’dan 81’e çıkıyor. Ayrıca Yeni Çevre Denetim Yönetmeliği’nin Ocak 2002’de çıka­rılması müktesebatın uygulanması­na yönelik olumlu bir adım olarak değerlendiriliyor.
2003 ve 2004 yıllarında Türkiye çevre konusunda önemli uluslara­rası çevre sözleşmelerine ve pro­tokollere imza atıyor. Doğa koru­ma alanında, Şubat 2003’te, Nesli Tehlikede Olan Yabani Flora ve Faunanın Uluslararası Ticaretine (CITES Sözleşmesi) ilişkin bir Ba­kanlar Kurulu Kararı kabul ediliyor ve Haziran 2003’te Avrupa Peyzaj Sözleşmesi onaylanıyor. Genetik olarak değiştirilmiş organizmalar alanında, Haziran 2003’te Kartage­na Biyogüvenlik Protokolü (Biyo­lojik Çeşitlilik Sözleşmesi), Kimya­sallar alanında ise, Haziran 2003’te, (Montreal Protokolü) ozon tabaka­sını azaltan maddelerle ilgili iki ka­nun kabul ediliyor. 2004’te Türkiye Birleşmiş Milletler İklim Değişikliği Çerçeve Sözleşmesi’ni onaylıyor ve Akdeniz’de zararlı atıkların sınır ötesi hareketlerinden ve atılmasın­dan oluşan kirlenmenin azaltılması­na ilişkin bir kanun kabul ediliyor.
Diğer yandan Türkiye, Aarhus ve Espoo Sözleşmelerine henüz taraf değil. Aarhus (Yargıya Başvurma Hakkı, Karar Vermeye Halkın Ka­tılımı ve Bilgiye Erişim) ve Espoo, (Sınıraşan Çevresel Etki Değerlen­dirme) Sözleşmelerine imza atmadı. Aarhus Sözleşmesi çevresel konu­larda halkın bilgilendirilmesi, karar mekanizmalarına halkın katılımını ve yargıya başvurulabilmesiyle ilgili konuları içeriyor. Espoo ise sınıra­şan boyutta çevre kirliliğine yol açan faaliyetlerin proje aşamasında taraf ülkelerin ve kamunun katılımıyla ele alınmasını amaçlıyor. AB’nin özel önem verdiği sınıraşan konularda iç hukuka aktarım ve kamusal da­nışmanın artırılması konusunu ele alan bu iki sözleşmeye Türkiye taraf olup olmamayı, “üyelikle” birlikte “değerlendireceği”ni belirtiyor.
Diğer aday ülkeler gibi Türkiye için de, AB’ye uyum sürecinde çevre başlığı en maliyetli alanların başın­da geliyor. 2006 yılında yayınlanan Ulusal Çevre Stratejisi (UÇES) dokümanı Türkiye’nin, AB mük­tesebatında çevreye tam uyumun sağlanması için ihtiyaç duyulacak teknik ve kurumsal altyapının ve gerçekleştirilmesi zorunlu çevresel iyileştirmelerin yanı sıra uyumun maliyeti ile ilgili rakamlara da yer veriyor. Endüstri, tarım ve kentsel altyapıları da içerecek şekilde ya­pılması gereken yatırımların mali­yeti 59 milyar Avro olarak tahmin ediliyor ve bu yatırımın yüzde 80’in kamu sektörü, yüzde 20’sinin ise özel sektör tarafından yapılmasının beklendiği belirtiliyor.

Doğa Korumada Uyum Alt Düzeyde
AB’nin üzerinde hassasiyetle durdu­ğu ve Türkiye’nin ilerleme raporları incelendiğinde en az ilerleme ve uyum gösterilen alanlardan biri doğa koruma. Raporlar, yaşam alanlarının yitirilmeye devam etti­ğini vurguluyor ve Türkiye’nin yeni büyük ölçekli su ve enerji altyapısı­nın tesis edilmesinin, korunan flora ve fauna türleri üzerinde yaratacağı olası olumsuz etkilere dikkat çeki­yor. Avrupa Birliği’ne üye her ülke, kendi sınırları içindeki en önemli doğal yaşam alanlarının ve buralar­daki bitki ve hayvan türlerinin bir listesini derlemek zorunda. AB sı­nırları içinde belirlenmiş doğal çev­re koruma ağı olan Natura 2000’e dahil edilecek Türkiye’deki alanla­rın listesi, raporların yayınlanma­sından bugüne geçen 15 yıl içinde hâlâ derlenmiş değil. 2010 yılında Natura 2000 ağına faydalı katkılar sağlayabilecek birçok alanın mevcut koruma düzeyinin kaldırılmasına neden olacak Tabiatı ve Biyolojik Çeşitliliği Koruma Kanunu Tasarı­sı, AB ile uyum adı altında Meclis’e geldi. Tasarı, doğal ve kültürel sit alanlarını, muğlak tanımlanmış “ko­ruma-kullanma dengesi” ve “üstün kamu yararı” kavramları yoluyla, korumadan ziyade madencilik, ener­ji, sanayi, tarım ve turizm sektörleri­nin kullanımına açıyordu. 1958’den bu yana doğa koruma alanında elde edilen kazanımlar siliniyor ve daha önceki tasarıda bilimsel çevre­ler, ilgili kamu kurumları, sivil top­lum kuruluşları ve koruma alanla­rında yaşayanların karar süreçlerine dahil olması için öngörülen ulusal ve yerel kurulların tümü tasarıdan çıkarılıyordu. Tabiat Kanunu İzle­me Girişimi ve Avrupa Komisyonu tarafından da eleştirilen Tasarı geri çekildi. Doğa korumaya ilişkin bir çerçeve kanun ile kuşlar ve yaşam alanlarına ilişkin uygulama mevzu­atının kabulü ise ertelenmiş durum­da. Ulusal bir biyoçeşitlilik stratejisi ve eylem planı da hâlâ kabul edil­meyi bekliyor. 2-B olarak adlandı­rılan orman vasfını yitirmiş Hazine arazilerinin satışını öngören kanun tasarısının kabulü de rapora konu oluyor ve bu satışın Türkiye’deki or­man yaşam alanlarını azaltacağına dair bir yoruma yer veriliyor.

İklim Değişikliği Önem Kazanıyor
AB, gerek birlik, gerekse uluslarara­sı düzeyde iklim değişikliğiyle müca­delede önemli roller oynuyor. Kyoto Protokolü’ne liderlik eden AB, 2020 yılında seragazı emisyonlarının 1990 seviyelerinin en az yüzde 20 altı­na düşürülmesi, enerji tüketiminin yüzde 20’sinin yenilenebilir kay­naklardan karşılanması ve tahmini seviyelere kıyasla temel enerji kulla­nımının yüzde 20 oranında düşürül­mesi hedefiyle bir iklim değişikliği ve enerji planını kabul etti.
Ancak AB’nin Türkiye ile ilişkile­rinde iklim değişikliği 90’lı yıllarda hiç gündeme gelmiyor. İlk yıllarda­ki raporlarda iklim değişikliğinin bahsi dahi geçmiyor. 2002’den 2009’a kadar Türkiye’nin Kyoto Protokolü’nü imzalamadığı not dü­şülürken, 2004 yılında Birleşmiş Milletler İklim Değişikliği Çerçeve Sözleşmesi’ni onayladığı ve 2007’de de Türkiye’nin BM İklim Değişikliği Çerçeve Sözleşmesi Sekreterliği’ne 1990-2004 yılları için Sera Gazı Envanteri’ni sunduğu belirtiliyor.
2007 yılından itibaren iklim deği­şikliği konusunda AB’ye uyum mev­zuatı konusundaki gelişmeler çeşit­leniyor. Türkiye’nin müktesebata uyumu ile uluslararası müzakereler­deki pozisyonu birlikte ele alınıyor. Türkiye, 2010 yılında dönemin Çev­re ve Orman Bakanlığı bünyesinde İklim Değişikliği Dairesi kurdu ve kamu kurumları arasında koordi­nasyonu artırmak amacıyla yüksek düzeyli bir İklim Değişikliği Koor­dinasyon Kurulu oluşturdu. AB’nin emisyon ticaret sistemi konusunda farkındalık yaratmak dahil olmak üzere, Türkiye, emisyon ticaretine yönelik işbirliğinin artırılması ko­nusunda girişimlerde bulundu. 2011’de, 2023 yılına kadarki süreyi kapsayan İklim Değişikliği Ulusal Eylem Planını (İDEP) kabul edildi. Bu plan kapsamında, bina, sanayi, ulaştırma, atık, tarım ve ormancı­lık sektörlerindeki birincil enerji yoğunluğu ve enerji tasarrufu ba­kımından büyük emisyon azaltımı öngörülmesine rağmen, genel bir ulusal seragazı emisyon azaltım hedefi kabul edilmedi. Ulusal bir hedefin bulunmayışı bu alanda iler­leme kaydedilmesinde en önemli engeli teşkil ediyor. Türkiye 2009 yılındaki Birleşmiş Milletler İklim Zirvesi’nde ortaya konan, seragaz­larını azaltmak konusunda yasal bağlayıcılığı olmayan ve “gelişmiş ülkelerin hedefleri” ve “önde gelen gelişmekte olan ülkelerin gönüllü vaatleri” üzerine kurulan Kopen­hag Mutabakatı’na taraf olmadı. Uluslararası iklim müzakerelerinde bağlayıcı kararlar çıkmadığı süre­ce Türkiye özel koşullarını bahane ederek iklim değişikliğine karşı ulu­sal ve uluslararası planda etkin bir mücadele vermekten kaçınmaya de­vam ediyor. Raporlarda Türkiye’nin iklim müzakerelerinde AB pozisyo­nuyla uyumlu hareket etmeme eği­liminde olduğu ve iklim faaliyetinin fırsat ve zorluklarına ilişkin olarak tüm düzeylerde farkındalık yaratıl­ masına kayda değer biçimde ihtiyaç olduğu vurgulanıyor. 2012 yılında ilk defa ilerleme raporunun çev­re ile ilgili başlığı değişti ve iklim değişikliği de başlığa girdi. Rapor, Türkiye’nin, en büyük seragazı emisyonu gerçekleştiren ülkelerden biri olmakla birlikte, 2020 yılı için henüz bir seragazı emisyon azal­tım hedefi belirlememesini eleştiri­yor ve Türkiye’nin AB mevzuatına uyum sağlamak ve mevzuatı uygu­lamak için daha fazla adım atması gerektiğinin altını çiziyor.

İdari Kapasite Güçlendirilmeli
Merkezi ve yerel düzeyde idari ka­pasite 90’ların sonuna göre artmış olsa da, tüm düzeylerdeki ilgili otoriteler arasındaki koordinas­yon dahil olmak üzere daha fazla güçlendirilmesi gerekiyor. Son yıl­lardaki raporlarda değinildiği gibi çevrenin korunmasının diğer politi­ka alanlarına dahil edilmesi ve yeni yatırımların çevre konusundaki AB müktesebatıyla uyumunun sağlan­ması erken aşamada. Ulusal bir çevre ajansının kurulması yönünde henüz ilerleme kaydedilmiş değil. İdari kapasitede yer verilen diğer önemli bir alan da yerel düzeyde çevre mevzuatının etkili uygulan­masını sağlayacak kurum ve kuru­luşların kapasitesi. Çevre koruma tedbirlerinin uygulanmasında, çev­resel altyapı inşa edilmesinde, kent­sel atıkların toplanması ve bertaraf edilmesinde ve imar planlamasında önemli bir rol oynayan bele­diyelerin de, çevre politi­kasının uygulanmasında görev almaları gerekiyor.
Nuran Talu’nun Yerel Yönetimlerde AB Çevre­ciliği kitabında belirttiği üzere, AB çevre mükte­sebatının odak noktası­nı oluşturan çok sayıda direktif, devletlerin hü­kümetlerine yönelik olsa da, mevzuatı esas olarak kentsel çevre konuları başta olmak üzere yerel düzeydeki diğer konu­lar oluşturuyor. Bu da mevzuatın uygulanmasında yerel yönetimlere etkin görevler yüklüyor. Bu açıdan çevre yönetimi- denetim, izleme ve izin- açısından il bazında düzenle­meler gerekli. Dolayısıyla rapor­da, belediyelerin özellikle eğitim açısından, AB çevre politikasına yönelik çalışmalarını hızlandırması gerektiği vurgulanıyor.
2010 yılından sonra su ve doğa ko­ruma alanında gerçekleştirilen kap­samlı idari yeniden yapılanmalar da raporlara konu oluyor. 2011’de Çevre ve Orman Bakanlığı ikiye ay­rılarak Orman ve Su İşleri Ba­kanlığı ve Çevre ve Şehircilik Bakan­lığı kurulmuştu. Özel Çevre Koruma Kurumu ve Kültür ve Tabiat Varlıkları Bölge Kurulları ka­patıldı ve Çevre ve Şehircilik Bakanlığı bünyesinde birleş­tirilerek bir genel müdürlüğe dönüş­türüldü. 2012 Raporu, özellikle idari yeniden yapılanmada, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı’nın çevre ve kalkınma gündemleri arasında denge kuramadığı ve büyük altyapı projelerinin uygulanmasında çevre unsurlarına yeterince önem verme­diği tespitini yapıyor.
Aralık 2009’da 27. müzakere başlı­ğı olan “Çevre” faslı, müzakerelere açıldı fakat Türkiye’nin üyelik pers­pektifinin netleşmemesi çevre faslı­nın maliyetinin kamu ve özel sektör tarafından üstlenmesini zorlaştırı­yor. Genel olarak bakıldığında çevre ve iklim değişikliği alanında daha fazla uyum sağlanması bakımından düzensiz ilerlemeler kaydediliyor. Türkiye’nin çevrenin korunması gereksinimlerini tüm diğer politika­ların tanımlama ve uygulamaları ile bütünleştirmesinin zayıf olduğu de­ğerlendiriliyor. Çevreye ilişkin mük­tesebatın uygulanmasındaki zayıflık halen önemli bir endişe yaratırken AB’nin önem verdiği sınır aşan so­runlar konusunda Türkiye, Birliğin taraf olduğu sözleşmelerden bazı­larına taraf olmak için hâlâ üyeliği bekliyor.