Tüm Ayrıntılarıyla Sınırda Karbon Düzenleme Mekanizması: Nedir, Ne Değildir, Ne İşe Yarar?

Uluslararası ticaretin kurallarının karbon emisyonları üzerinden şekilleneceği önümüzdeki 10 yılda, Türkiye de düşük karbonlu bir ekonomik modeli hayata geçirerek, ticari rekabet gücünü artırabilir ve dönüşümü bir fırsata çevirebilir.

YAZI: İklim Haber, Haber Merkezi

Sınırda Karbon Düzenleme Mekanizması (Carbon Border Adjustment Mechanism– CBAM), genellikle daha düşük maliyetle üretilen yüksek emisyonlu ürünler ile görece daha düşük emisyonlu ancak yüksek maliyetle üretilebilen alternatif ürünlerin rekabet gücünü aynı seviyeye getirmeyi amaçlıyor. Diğer bir deyişle, karbon vergisi gibi düzenlemelerle yüksek emisyonlu ürünlerin maliyetini, düşük emisyonlu ürünlerin seviyesine taşır. Bu düzenlemenin ne şekilde devreye sokulacağının tasarlanması ve uygulaması tartışmaları sürse de bu uygulamanın esası ithal edilen ürünlere yönelik, karbon içeriklerine dayalı olarak, konulacak vergiye dayanıyor. Bu mekanizma, ticarete konu olan karbon kredileri, vergi, prelevman ya da gümrük uygulaması şeklinde uygulanabilir. Düzenleme, karbon fiyatının maliyet yarattığı “karbon sızıntısı” riskine cevap veriyor; yani üretimin karbon maliyeti olmayan ülkelere doğru kaymasını engelliyor. Dış tedarikçiler, bu maliyetleri karşılamadığı durumda ekonomik bir avantaj elde ediyor. Mekanizma uygulamaya konulmazsa zaman içerisinde üretim, karbon vergileri uygulamayan coğrafyalara kayacak ve emisyonlar bu ülkelere sızarak, net sıfır emisyon üreten bir gezegen yolundaki ilerlemeyi geciktirecek.

Sınırda Karbon Düzenlemesi Fikri Nereden Geliyor?

Yakın tarihte sınırda karbon düzenlemesi ilk defa, 2003 yılında Londra’da faaliyet gösteren bir düşünce kuruluşu olan Yeni Ekonomi Vakfı (New Economics Foundation, NEF) tarafından dile getirildi. Yeni Ekonomi Vakfı’nın yayımladığı rapor, ülkelerin Kyoto Protokolü’nün onaylanmasını reddettiği 1997 ile yürürlüğe girdiği 2005 yılı arasındaki endişe verici dönemde yer alıyor. Rapor, Dünya Ticaret Örgütü (DTÖ) kuralları çerçevesinde Kyoto Protokolü’ne taraf olmayan ülkelerin kaçındığı üretim maliyetlerini, ticareti baltalamaya teşvik eden uygulamalarla eşdeğer görüyor. Kyoto döneminde sınırda karbon düzenlemesi ile ilgili konular, Friends of the Earth Avrupa gibi sivil toplum kuruluşları tarafından da desteklendi. Ancak siyasi söylemde bu konu, ülkelerin Kyoto Protokolü’nü onaylamasını sağlamak üzere çoğunlukla ‘bir tehdit unsuru’ olarak değerlendiriliyordu. Son 10 yıl içerisinde, aralarında Fransa ve İtalya‘nın da bulunduğu birçok ülkenin bu fikri birkaç kez öne sürmesine rağmen sınırda karbon düzenlemeleri karşılık bulmadı. Ancak İngiltere, Almanya ve hatta Avrupa Birliği’nin (AB) eski komisyonerleri bu mekanizmanın getirdiği ‘eko-korumacılığın’, AB’nin en büyük iki ticari ortağı olan ve ABD ve Çin’in de aralarında bulunduğu birçok ülkeyle ticari gerilimleri alevlendirebileceği konusunda uyarıda bulundu.

Avrupa Yeşil Mutabakatı

2019 yılında sınırda karbon düzenlemeleri, Avrupa Komisyonu’nun Avrupa Yeşil Mutabakatı teklifi kapsamında tekrar gündeme geldi. Bu teklifle Avrupa Komisyonu önemli ticaret ortaklarının katı iklim hedefleri uygulamadıkları durumda “karbon sınır düzenlemeleri mekanizmasını” 2021 yılında uygulamaya koyma niyetini belirtti. Temmuz 2019’da Avrupa Komisyonu Başkanı Ursula von de Leyen, Siyasi Kılavuz İlkeleri kapsamında “emisyon sızıntısından kaçınılması ihtiyacına” değinerek konuya desteğini belirtti. Aralık 2019’da Avrupa Yeşil Mutabakatı kamuoyuna duyurulurken, “AB’nin iklim eylemini güçlendirdiği bir dönemde dünya çapında iklim değişikliğiyle mücadeleye yönelik tutumdaki farklılıkların devamı durumunda, Avrupa Komisyonu’nun karbon sızıntısı riskini azaltmak üzere belirli sektörler için bir sınırda karbon düzenlemesi mekanizması önermesi” ibaresi yer aldı.

Mart 2020’de kamuoyuna sunulan Avrupa Yeşil Mutabakatı “başlangıç dönemi etki değerlendirmesi” raporunda “sınırda karbon düzenleme mekanizmasının, ithalat fiyatlarındaki karbon içeriğinin daha doğru yansıtılmasını sağlayacağını” belirtti. Eylül 2020’de sunulan “iklim hedefleri planı” ise şu ifadeyi içeriyordu: “AB’nin iklim değişikliğiyle mücadeleye yönelik hedefini güçlendirdiği günümüzde, ortaklarımız tarafından iklim değişikliğiyle mücadeleye yönelik hedeflerin güçlendirilmemesi durumunda Komisyon, emisyon sızıntısı riskini azaltmak üzere mevcut durumda yürürlükte olan önlemlere alternatif olarak sınır karbon düzenleme mekanizmasını […] önerecektir.”

Bu konu, Brexit sürecinde AB-İngiltere ticaret görüşmeleri sırasında gümrük vergisi oranı kotasının da bir parçası oldu.COVID-19 krizinin başlangıcından bu yana Avrupa Komisyonu, ekonomik toparlanma paketinin AB çapında geridönüştürülemeyen atıklardan vergi alınması, sınırda karbon vergisi ve dijital verginin de aralarında bulunduğu araçlarla finanse edilmesini önerdi. Bruegel isimli düşünce kuruluşu, Eylül 2020’de yayımladığı makalesinde benzer finansman mekanizmalarını şiddetle önerdi. Ocak 2021 itibariyle Avrupa Komisyonu, CBAM’ın ne şekilde uygulanacağı konusunu acil bir konu olarak gündemine alıyor ve birçok paydaşı bir araya getiriyor. Komisyon, 2023 yılının başında uygulamaya konması hedefiyle, 2021’de CBAM ile ilgili yasa tasarısını sunmayı planlıyor. ABD Başkanı Joe Biden ise, 2020 seçim kampanyasına “karbon düzenleme fiyatlandırmasını” dahil etti. Biden yönetimi, 1962 tarihli Ticaret GenişletmeYasası’nın, ABD Ticaret Bakanlığı’nın Başkan’a “ABD’nin ulusal ve ekonomik güvenliğine zarar veren herhangi bir ürünün ithalatını düzenleme konusunda geniş yetki veren soruşturmaları başlatmasına olanak tanıyan” 232. Maddesi uyarınca, karbon tarifeleri belirlenmesini masaya yatırdı. Kanada hükümeti ve Kanada Merkez Bankası, Biden’ın seçilmesinden önce sınırda karbon düzenlemesi fikrini desteklediklerini ifade etmişlerdi.

Sınırda Karbon Düzenlemesinin Kazananları ve Kaybedenleri

Bazı uzmanlar, sınırda karbon düzenlemesinin pilot uygulama aşamasında en fazla karbon salan sektörlerle sınırlanmasının pragmatik olacağını öne sürüyor. Ancak, DTÖ uyumluluk ele alındığında, ithalat vergileri kapsamında tüm ürünlere karbon vergisi konması daha kolay bir seçenek olacaktır. İhracata dayalı çelik, kimyasallar ve çimento gibi emisyon-yoğun sektörlerin en çok etkilenmesi bekleniyor. En büyük alüminyum ihracatçısı olan üç ülke Çin, Hindistan ve Avustralya aynı zamanda alüminyum üretimi için gerekli enerjinin üretimi aşamasında en yüksek emisyon yoğunluğuna sahip. Bu bakımdan dezavantajlı olacaklar. En büyük alüminyum üreticileri olan Çin, Kanada, Hindistan ve Rusya arasında Rusya ve Kanada; elektrik üretiminde hidroelektrik santralların önemli payı sonucu alüminyum üretimini daha düşük karbon salımı yaparak gerçekleştirmeleri sebebiyle rekabet avantajına sahipler.

En büyük çelik ihracatçı ülkeleri arasında bulunan Çin, Japonya ve Rusya üretilen her bir ton çelik başına salınan en yüksek emisyona sahip ülkeler. Buna karşın, en çok çelik ihracatı yapan ülkeler arasında bulunan Güney Kore, günümüzde çelik üretimini en düşük karbon yoğunluğuyla gerçekleştiren ülke. Küresel ölçekte çelik üretiminde en düşük emisyon yoğunluğuna sahip ülkeler, günümüzde çelik ihracatı yapmayan ancak ark fırınlı fabrikalarla ve şebekedeki elektrik üretiminin düşük emisyonlu olması nedeniyle Meksika ve Kanada’dır. Bu ülkeleri, çelik üretiminde ark fırınlı fabrikaları büyük ölçekte uygulamaya koyan ABD ve Almanya takip ediyor. Çimento ihracatçıları ele alındığında ise bu sektörde yüksek emisyonlu üretim yapan Çin ve Meksika dezavantajlı görünüyor. AB bünyesinde ise Fransa, İsviçre, Almanya ve İtalya düşük emisyonla çimento üretimi yaparak öne çıkacaklar.

Türkiye’deki çimento üreticileri ise rekabete ortak olacak; Türkiye Çimento Sanayicileri Birliği 2050’de sıfır emisyon hedefini benimsedi ve bir “Karbon Yol Haritası” hazırlığında olduğunu açıkladı. Sınırda karbon düzenlemesinin uygulamaya konması konusunda endişelerini dile getiren ve etkilenen ekonomiler olarak Avusturalya ve Rusya öne çıkıyor. Bununla birlikte, ABD Biden yönetimi öncesi dönemde ve İngilterede iklim değişikliği hedeflerini güçlendirmeden önce sınırda karbon düzenlemeleri ile ilgili endişelerini dile getirmişti. Bunların yanı sıra, sınırda karbon düzenlemesi tarım sektörünü kapsayacak mı, henüz tartışılıyor. Düzenlemenin bu sektörü kapsayacak şekilde genişletilmesi durumunda, AB’nin Mercosur ticaret bloğu ile anlaşmasının yürürlüğe girmesi, özellikle Brezilya tarafından onaylanması imkânsız hale gelebilir. Tarım ürünleri ihracatı ile ilgili olası düzenlemelere istinaden, Türkiye, Gümrük Birliği kapsamında Türkiye ile AB dış ticaret ilkelerine uyumlu olması gerektiğini dile getirmişti.

Sınırda Karbon Düzenlemesinin Türkiye’ye Olası Etkileri

Sınırda karbon düzenlemesi; Çin, Rusya, Hindistan ve ABD gibi büyük ekonomilerle birlikte Türkiye’nin de AB ile olan dış ticaret ilişkisini mutlaka etkileyecek. TÜSİAD’ın Eylül 2020’de yayımladığı, “Ekonomik Göstergeler MerceğindenYeni İklim Rejimi Raporu”, Avrupa Yeşil Mutabakatı kapsamında öngörülen Sınırda Karbon Düzenlemesi devreye girdiğinde, Türkiye’den AB’ye ihracat yapan sektörlerin artan maliyetlerden etkileneceğini ortaya koyuyor. Karbonun ton fiyatını 30 euro ve 50 euro olarak iki farklı senaryoda ele alan araştırma, AB’nin yeşil ekonomik dönüşümüne uyumlu tedbirlerin alınması durumunda gayri safi yurtiçi hasılanın sırasıyla %5,7 ve %6,6 daha yüksek; seragazı emisyonunun ise sırasıyla %16,5 ve %15 daha düşük olacağını hesaplıyor. Raporun ulaştığı makroekonomik bulgularla varılan değerlendirmeler ise aşağıdaki şekilde özetlenebilir:

1) Avrupa Yeşil Mutabakatı Türkiye için bir risk olduğu kadar, sürdürülebilir kalkınmayı hedefleyen bir dönüşümün aracı olarak yepyeni bir fırsat gibi değerlendirilebilir.

2) Unsurları kararlılıkla saptanmış bir stratejik dönüşüm çerçevesinde, emisyon azaltımını, elde edilen fonların şirketlerin yeşil dönüşümü amacıyla kullanılmasını ve yenilenebilir enerji ile enerji verimliliğini merkeze alan alternatif bir Yeşil Ekonomik Dönüşüm senaryosu sayesinde gerek milli gelir de gerekse seragazı emisyonlarında anlamlı iyileştirmeler sağlanabilir.

3) Yeşil ekonomik dönüşüm stratejisi emisyon azaltım hedeflerinin ulusal ekonomide üretim ve istihdamın artırılarak sağlanabileceğini gösterirken, Türkiye’nin sürdürülebilir kalkınma stratejisi arayışlarına önemli bir alternatif sunar. En büyük ticaret ortağı AB olan Türkiye’de sınırda karbon düzenlemeleri, yakın zamanda siyasetin ve özel sektörün de gündemine girdi ve yeşil dönüşümün avantajları siyasi liderler, özel sektör temsilcileri ve kanaat önderleri tarafından sıklıkla dile getirilmeye başlandı.

Şubat 2021’de Sanayi ve Teknoloji Bakanı Mustafa Varank, AB’nin sınırda karbon düzenlemeleri ile ilgili olarak “AB’deki bu gelişmeleri iyi okur ve gerekli önlemleri zamanında hayata geçirebilirsek bu dönüşümü büyük bir avantaja çevirebiliriz” dedi. Ticaret Bakan Yardımcısı Gonca Yılmaz Batur da Dış Ekonomik İlişkiler Kurulu (DEİK) etkinliğinde özel sektörün yeşil dönüşümüne desteğini belirtti: “İklim değişikliği, sınırda karbon düzenlemesi gibi alanlarda sadece devletleri değil, aynı zamanda özel sektör kuruluşlarının da sorumluluklarının olduğu bilinciyle DEİK ailesi olarak, ‘Sanayi Sektörünün Karbonsuz Ekonomiye Geçiş Sürecinin Desteklenmesi’ projesini başlatmamızın önemli olduğunu düşünüyoruz. Amacımız sanayi kuruluşlarının mutabakat kapsamındaki gelişmeleri yakından takip edip gerekli adımları atmaları konusunda da bizim yol gösterici olmak gibi bir sürece dahil olmamız.” Yeşil ekonomiye hızla adapte olmak gerektiğini belirten Çevre ve Şehircilik Bakan Yardımcısı ve İklim Değişikliği Başmüzakerecisi Prof. Dr. Mehmet Emin Birpınar da karbon düzenlemelerinin ülkelerin rekabet gücüne etkisine değindi: “AB’nin Yeşil Mutabakat ve sınırda karbon düzenlemeleri mekanizması gibi bizi de etkileyen uluslararası düzenlemeler dikkate alındığında, bu sistemin kurulması uzun vadede küresel ekonomiye entegrasyonu açısından muhtemelen zaruri hale gelecek ve ülkelerin rekabet avantajı açısından da çok önem arz edecektir”.

Dönüşümü fırsat olarak değerlendiren TÜSİAD Başkanı Simone Kaslowski, şirketlerin Yeşil Mutabakat’ın gerekliliklerine hızlıca hazır hale gelmesinin önemine değindi: “Öncelikle AB’nin 2050 yılında iklim nötr kıta olma hedefini çok iyi anlamalı ve analiz etmeliyiz. Plan bu hedefe ulaşma yönünde, enerji tedarikinin güvenliğiyle temiz ve düşük maliyetli enerjiye erişim, sanayinin temiz ve döngüsel ekonomiye yönelmesi, enerji ve kaynak açısından etkin inşa ve yenileme süreçleri, sürdürülebilir ve akıllı dolaşıma geçişin hızlandırılmasını kapsıyor.”

Yenilenebilir Enerji Araştırmaları Derneği Başkanı Prof. Dr. Kerem Alkin; “Türkiye’nin halihazırda AB ile Gümrük Birliği ortaklığı mevcut ancak gündemde bu ortaklığın güncellenmesi gerekiyor. Öte yandan ülkelerden gelen ürünlerde ülkenin karbon ayakizine göre karbon sınır vergisi uygulamasını da içeren anlaşma, Türkiye’deki üretim süreçlerinin de yeniden gözden geçirilmesini gerektiriyor” dedi. Yenilenebilir Enerji Araştırmaları Derneği Başkan Yardımcısı Ali Karaduman ise Türkiye’nin avantajlı konumuna ve bunun ülke ekonomisine katkı sağlayacağına dikkat çekti: “Özellikle ülkelerin karbon ayakizine göre karbon sınır vergisi uygulanması açısından Türkiye avantajlı konumda. Hindistan ve Çin gibi ülkelere göre karbon ayakizinin düşük olması, yenilenebilir enerji çalışmalarının her geçen gün artması, AB ülkelerine daha kolay ihracat yapılmasına ve böylece ülke ekonomisin kalkınmasına katkı sağlayacaktır” diyor.

Sonuç olarak, AB’nin sınırda karbon düzenlemesine yönelik üst düzey niyet beyanları, 2021 yılı içerisinde bu düzenlemenin tüm detaylarının netleşeceğine işaret ediyor. Avrupa Komisyonu, 2023’ün başında başlatmak üzere, 2021’de sınırda karbon düzenlemelerine ilişkin yasa tasarısını sunmayı planlıyor. Bu durumun Biden liderliğindeki ABD yönetiminin gündeminde de yer alması bekleniyor. Uluslararası ticaretin kurallarının karbon emisyonları üzerinden şekilleneceği önümüzdeki 10 yılda, Türkiye de düşük karbonlu bir ekonomik modeli hayata geçirerek, ticari rekabet gücünü artırabilir ve dönüşümü bir fırsata çevirebilir.