“Türkiye’nin Öncelikli İhtiyaçlarından Biri Yerel Yönetimler Reformudur”

Orta Doğu Teknik Üniversitesi Şehir ve Bölge Planlama bölümünden Prof. Dr. Osman Balaban, yerel yönetimlerin, özellikle de belediyelerin üzerlerindeki baskının azaltılması ve kapasitelerinin artırılması gerekliliğini vurgularken, bu sayede yerel yönetimlerin iklim değişikliği ve afet gibi zor konuları gündeme alıp, dirençli kentler oluşturacak çalışmaları rahat bir şekilde yapabileceklerini söylüyor.

Bulut BAGATIR

Kentler her geçen gün aşırı hava olaylarına daha çok maruz kalıyor. Ancak hem uyum hem de azaltım konusunda büyük bir potansiyele de sahip. Türkiye’nin yerel düzeyde iklim değişikliği politika ve eylemlerine dair neler söyleyebiliriz?

İklim değişikliği küresel olduğu kadar yerel bir sorun. Tüm dünyayı etkiliyor olması itibarıyla küresel bir meseleden bahsediyoruz ancak çözüm üzerinde etraflıca düşünmeye başlayınca işin yerel boyutu açık biçimde ortaya çıkıyor. Öncelikle uyum açısından bakacak olursak, iklim değişikliğinin somut etkileri ile yerel düzeyde sık sık karşılaşıyoruz artık. Aşırı hava olayları, taşkınlar veya sıcak dalgaları kentsel yaşam ortamlarını ciddi düzeyde etkiliyor. Uyumun yerel niteliği nedeniyle iklim değişikliğine dair tartışmalar azaltımdan uyuma kaymaya başladıkça küresel düzeyden yerel düzeye doğru bir ilgi geçişi de yaşandı. Seragazı emisyonlarını azaltmak veya iklim değişikliğini önlemek tarafından bakınca da yerelin önemi artık yadsınamaz hale geldi. Azaltım tarafında işin en can alıcı kısmı ne kadar enerji tüketildiği ve enerjinin hangi kaynaklardan üretildiğidir. Enerji daha çok küresel ve ulusal düzeylerde ele alınan bir konu ancak fosil yakıtların tüketimini azaltmaya, enerji dönüşümünü gerçekleştirmeye ve enerji verimliliği sağlamaya yönelik politikaların pek çoğunun da uygulama alanı yerel düzey ya da kentler. Dolayısıyla hem azaltım hem de uyum açısından iklim eylemlerinin geliştirileceği ve uygulanacağı yer kentler.

Konu iklim değişikliği ile mücadele olduğunda, bireylerin yaşam pratiklerinde ve tüketim alışkanlıklarında da ciddi bir dönüşümden bahsediyoruz aslında. Bu tür bir toplumsal dönüşüm sürecinde de topluma en yakın yönetim birimi olan belediyelerin önemli bir rol oynaması bekleniyor. Haliyle iş büyük oranda yerel düzeyde çözülüyor. Bu nedenle son yıllarda iklim tartışması içinde kentlere ve yerel yönetimlere olan ilgi arttı. Türkiye’de de benzer bir durum var. Son yıllarda yerel düzeyde iklim konusuna olan ilgi arttı. İklimsel tehlikeler neredeyse her gün bir şekilde kendini gösteriyor. Diğer yandan uluslararası fon girişleri arttı ve uluslararası kuruluşlar eliyle sağlanan kaynaklar yerel düzeyde hareketlilik yarattı. Dünya Bankası, Birleşmiş Milletler Kalkınma Programı (UNDP), Avrupa İmar ve Kalkınma Bankası (EBRD) gibi kuruluşlar vesilesiyle belediyeler, iklim konusunda kullanılabilecekleri fonlara erişim sağlıyor. Fon girişlerinin de katkısıyla beraber belediyeler, çalışma gündemlerine iklim konusunu da dahil etmeye başladı. En çok da yerel iklim değişikliği eylem planları ve yeşil şehir eylem planları gibi planlama çalışmalarının hız kazandığını görüyoruz. Türkiye’de ilk yerel iklim değişikliği eylem planını, yanlış hatırlamıyorsam 2010-2012 döneminde, Gaziantep Büyükşehir Belediyesi hazırlamıştı. Ondan sonra süreç yavaş ilerledi ancak son yıllarda gelen ivmeyle çok sayıda büyükşehir, il ve ilçe belediyesi bu çalışmalara odaklandı; somut adımlar da atarak yerel iklim değişikliği eylem planlarını hazırladı. Bu noktada, özellikle yenilenebilir enerji alanındaki kârlılık nedeniyle özel sektörün de artan ilgisinden bahsedebiliriz. Özel sektör ilgisi nedeniyle de belediyelerde hareketlilik arttı. Son yıllarda sanayi sektörünün ilgisi de ister istemez arttı çünkü Avrupa Birliği (AB), Yeşil Mutabakat kapsamında bazı karbon düzenlemeleri yaptı. Sanayi kuruluşları, organize sanayi bölgeleri üzerinden belediyelerle işbirliği ve diyalog kanalları açtı. Hülasa, özel sektörün artan ilgisi, uluslararası fon girişleri ve iklim sorununun can yakıcılığının şiddetlenmesi gibi nedenlerle Türkiye’de yerel düzeydeki iklim eylemi ve politikasına dair girişimlerin arttığını görüyoruz.

Ancak bu girişimlerin sorunsuz olmadıkları da aşikâr. Yerel iklim eylemlerinin geliştirilmesi süreçlerinde ciddi problemler olduğunu söylemeliyiz. Sözünü ettiğimiz iklim değişikliği eylem planlarının pek çoğu düşük bütçelerle hazırlanıyor ve gerçek anlamda yerelin ihtiyaç duyduğu somut eylemleri üretmek yerine biraz kopyala-yapıştır mantığıyla genelgeçer eylemlerin tekrarı niteliği taşıyor. Birçoğunu yan yana getirin, hepsinin aşağı yukarı aynı şeyi söylediğini görüyorsunuz. Düşük bütçelerle, kısa zamanda ve hızlı şekilde yapılma hedefiyle gerçekleştirildikleri için bahsettiğim kopyala-yapıştır mantığının çok ötesine gidemiyor pek çok eylem planı. İlgili kentin iklim değişikliği bağlamındaki özel ve somut sorunları ile birebir ilişkili, o kente özgü eylemleri çok göremiyoruz maalesef. Azaltım konusunda burada daha iyi bir durum olduğunu söyleyebiliriz. Bunun nedeni enerji özelinde veri ve bilginin mevcut olması. Bu da ilgili kentin bina ve ulaşım kaynaklı genel enerji tüketimi üzerinde analiz yapma ve eylem geliştirme olanağını sağlıyor. Ancak uyum tarafında durum pek parlak değil. Uyum tehlikelerin ve risklerin çok doğru biçimde analiz edilmesini gerektiriyor. İklim değişikliği o bölgede ya da kentte ne tür olumsuz sonuçlar yaratacak, bunlar zaman içerisinde nasıl değişecek, ne tür ekstrem durumlarla karşılaşılacak gibi soruların cevaplarının iyi tanımlanması ve tahmin edilmesi elzem. Tehlikeler tanımlandıktan sonra ise bu tehlikelerin kentin açık-yeşil alan durumu, dezavantajlı grupların yaşadıkları bölgeler ve yapıların konumu ve fiziksel durumu gibi kentin mevcut nitelikleri ile birlikte değerlendirmesi yapılmalı ve böylece ne tür riskler ile karşılaşılacağı ortaya konmalı. Bu türden bir tehlike ve risk değerlendirmesi yapılmadan gerçekçi ve anlamlı eylemlerin belirlenmesinden söz edemeyiz. Maalesef şu ana kadar tehlike ve risk değerlendirmesi çalışmaları bu derinlikte yapılmadığı için eylem planlarının uyuma ilişkin kısımları oldukça genel geçer nitelikte.

İklim değişikliği eylem planlarını yapmanın veya hayata geçirmenin bir zorunluluğu da yok. Dolayısıyla bir belediye iklim değişikliği eylem planını hızlı bir şekilde yaptırıp, bunu kamuoyu ile paylaşabilir. Ancak sonrasında rafa kaldırabilir. Kimse sormadıkça da o plan o rafta kalır. Bunun yanı sıra yerel düzeyde kentsel gelişmeyi yönlendiren bazı planlarımız var. Yaygın olarak bilinen ismiyle imar planları, yerel düzeyde kentin nasıl gelişeceğini belirleyen mekansal planlardır. Ne yazık ki bu planlar ile iklim değişikliği eylem planları arasında ilişki kurulamıyor. İlişki kurulamayınca, iklim için belirlenen eylemler, kentin fiziksel ve mekansal yapısını değiştirecek, dönüştürecek planlama çalışmalarının ve süreçlerinin parçası haline gelemiyor. Böyle olunca iklim eylemlerinin uygulama gücü de oldukça zayıflıyor. İmar planlarının kendi hazırlık süreçlerinde iklim eylem ve stratejileri üretilemez mi diye soracak olursanız, elbette üretilebilir ama ona ilişkin farkındalık az, ayrıca planlama sisteminin kendi içerisinde bunu sağlayacak düzenlemeler de henüz yetersiz.

Kısacası yerel düzeyde uygulama kolaylığı olan, elektrikli araç kullanımı, filoya elektrikli otobüs alımı gibi eylemler dışındaki iklim eylemlerinin uygulamaya geçme aşaması henüz Türkiye’de çok zayıf. Ağacın hemen ulaşabileceğimiz dallarındaki meyveleri toplamak kolay bir iş. Ancak iş yapısal meselelere gelince; hem uyumda hem azaltımda henüz daha emekleme aşamasındayız. Oralarda ilerleme kaydedebilmemiz için kurumsal, yasal ve mali birçok değişikliğin ve düzenlemenin yapılması gerekiyor. Bunlar içerisinde belediyelerin kapasitelerinin geliştirilmesi, mali yönden güçlendirilmesi gibi reform niteliğinde olan işler var.

Türkiye’nin her yerinde büyük kaynaklar ayrılarak mega projeler hayata geçirilmek isteniyor. Ancak altyapıya yönelik çalışmalar genelde biraz daha “yama yapmak” üzerine. Mega projeleri dirençli kentler bağlamında nasıl değerlendirebilirsiniz?

Kentleri dirençli hale getirmek sadece iklim değil, deprem gibi diğer bazı tehlikeleri de göz önünde bulundurmayı gerektiriyor. Çoklu afet riskleri ile karşı karşıyayız. Bu açıdan bakınca kentleri dirençli hale getirmek için mega projelere ihtiyacımız yok mu, elbette var. Hatta büyük kentlerimizde yapılması gereken yapısal değişikliklerin çoğu mega projelere ihtiyaç duyuyor. Örneğin taşkın risklerini en aza indirmek demek, aslında kentte doğal su tahliye kanallarını olabildiğince açabilmek demek. Siz altyapıyı ne kadar geliştirirseniz geliştirin iklim değişikliğiyle beraber yağış rejimlerinin nasıl değişeceğini, aşırı yağışların ne düzeye varacağını kestiremiyorsunuz.

Altyapının bir kapasitesi var, bu kapasitenin çok üzerinde bir yağışla karşılaştığınızda altyapı yine yetersiz hale geliyor. Bu nedenle teknik altyapı gibi sert çözümlerle, doğa temelli çözümler gibi yumuşak çözümlerin çok iyi entegre edilmesi ve birlikte uygulanması gerekiyor. Bunu yaparken de kent içerisindeki doğal su akış kanallarının olabildiğince açık-yeşil ekolojik koridorlar haline getirilmesi gerekiyor ki aşırı yağış dönemlerinde su oralarda toplansın ve tahliye edilsin. Bu ekolojik koridorlar aynı zamanda birer yeşil koridor ve hava sirkülasyon kanalı olarak da işlev göreceği için aşırı sıcak dönemlerde buharlaştırıcı serinlik gibi olumlu etkiler de yaratacaktır. Bu tür çözümler, eş faydası olan anlamlı eylemlerdir. Ankara örneği üzerinden gidelim. Ankara, nüfusu 6 milyona yaklaşmış kalabalık ve yoğun yapılaşmanın olduğu bir kent. Kentteki doğal su yollarının hemen hemen hepsi yeraltında ve kapalı dereler haline gelmiş durumda. Kavaklıdere, Cevizlidere, İncesu Ankaralılar için cadde ve sokaktır. Halbuki bu cadde ve sokakların altında doğal su yolları var. Bunları gün yüzüne çıkarabilmek demek mega proje yapmak demek. Çünkü üzerinde bir kentsel yaşam çevresi oluşmuş durumda. Oranın belli bir kısmını kamulaştıracaksınız, yıkıp açacaksınız, o bölgedeki ulaşım sistemini ve altyapıyı değiştireceksiniz. Bunların hepsi yüksek bütçe ve uzun zaman gerektiren projeler.

İstanbul, Ankara ve İzmir gibi kentlerimizin ölçeğini düşünün. Ülke nüfusunun neredeyse üçte biri bu şehirlerde yaşıyor. Bunun yanı sıra sürekli büyüyen birkaç milyonluk kentlerimiz de var. Kentler bu denli kalabalıklaşınca ve en önemlisi de yanlış yapılaşınca oradan geriye dönmek hem mali olarak külfetli hem de yapılacak işin kapsamı ve büyüklüğü bakımından çok zor hale geliyor. Dolayısıyla nüfusu oldukça artmış ve yanlış biçimde yapılaşmış kentlerimizi iklim veya diğer afetlere karşı dirençli hale getirmek ciddi yapısal dönüşümlere ya da mega projelere bağlı.

O halde mega projelerden ne anladığımızı, bunların niteliğini tartışmamız gerekiyor…

Evet, kesinlikle. Bu mega projelerle, bizim şu anda karşımıza çıkan mega projeler birbirinden tamamen farklı. Benim sözünü ettiğim mega projeler, kentleri daha dirençli ve yaşanabilir hale getirmeyi hedefleyen mega projeler. Ancak bizim bugün mega proje diye karşımıza

getirilen şeyler birer rant projesi. Kentleri kullanım değeri açısından değiştirmeyi ve dönüştürmeyi hedeflemeyen, aksine, kenti değişim değeri üzerinden önceleyen ve kent üzerinden para kazanmayı amaçlayan işler bunlar. İstanbul 3. havalimanı ve 3. köprü projeleri, yine İstanbul’da şu anda gündemde olan Kanal İstanbul projesi ile Finans Merkezi projesi ve Ankara’daki Merkez Ankara projesi akla gelen ilk örnekler. Bu projelerle bir yandan yeni inşaat yatırım ve faaliyetleri üzerinden ekonomiyi canlandırmak ve ekonomik büyüme sağlamak amaçlanırken diğer yandan da bu yeni kentsel yatırım alanlarından rant devşirmek isteniyor.

Örneğin 3. havalimanını açtığınızda Atatürk Havalimanı’nın olduğu yer sizin için yeni bir rant alanına dönüyor. Şehir hastaneleri açtığınızda şehir içindeki eski hastanelerin yerleri yeni rant alanları oluşturuyor. Bu örnekleri çoğaltabiliriz. Bizim mega projelerden anladığımız maalesef bunlar. Bu projelerin bırakın Türkiye’de kentleri dirençli hale getirmesini, mevcut sorunlarımızı daha da derinleştireceğini söyleyebiliriz. İstanbul’da Kuzey Ormanları, kente çok büyük ekosistem hizmetleri veriyor. Ancak siz oradaki ekolojik değeri yüksek alanların üzerine devasa bir havalimanı kondurduğunuzda, İstanbul’un mekansal olarak kuzey yönünde büyümesini teşvik eden 3. köprü gibi altyapı yatırımları yaptığınızda, kente önemli ekosistem hizmetleri sağlayan doğal alanları tahrip ediyorsunuz. Böylece sorunlarımız daha da içinden çıkılmaz bir hale geliyor.

Kanal İstanbul’a belki de ayrı bir parantez açmamız gerekiyor. Benim uykularımı kaçırıyor. Neden olacağı sorunları kestirmek o kadar zor ki. Siz şu anda birbirine tek bir doğal kanalla bağlı iki deniz sistemini yapay bir kanalla birbirine bağlayacaksınız. Bunu yaparken çok büyük bir hafriyat ortaya çıkaracaksınız. Bu kentte ciddi bir deprem riski var. Nüfusu bu projeyle daha da artıracaksınız. Akıl alır gibi değil. Bu tür mega projeler doğal alanlarda arazi kullanım değişikliği gerektiren bir nitelik kazandıklarında iklim değişikliği açısından başka olumsuzluklara da neden oluyor. O projeyi yapmak için tüketeceğiniz enerjiden kaynaklanacak emisyonları bir kenara bırakın, bu projeler eliyle yapılacak arazi kullanım değişikliği toprakta gömülü duran karbonu da açığa çıkarıyor. Bu tür projeler Türkiye’nin 2053 yılı için koyduğu net sıfır hedefini de giderek imkansız hale getirecek.

Yerel yönetimler ve merkezi hükümet arasındaki koordinasyon bu kapsamda oldukça elzem. Türkiye gibi demokrasi kurumları güçsüzleşen ülkelerde siyasi kaygılar/baskılar kaynaklı koordinasyonsuzluğun ağır sonuçları oluyor gibi. Siz ne dersiniz?

Türkiye’de özellikle iklim ve afet risk yönetimi açısından bakıldığında en önemli ihtiyaçlardan biri yerel yönetimler reformu. Hem enerji gibi daha ulusal düzeyde regüle edilen sektörlerdeki uygulamaların yerelde hayata geçirilmesi için hem de uyum gibi başlı başına yerel düzeyde geliştirilip uygulanması gereken bir konuda güçlü yerel yönetimlere ihtiyaç var. İdari, yani sahip oldukları yetkiler ve bunların kullanımı açısından, güçlendirilmeleri gerek. Bunun yanı sıra bütçe olanaklarının geliştirilmesi de elzem çünkü belediyelere ayrılan kaynak rutin belediyecilik hizmetlerini yapmaya bile ancak yetiyordur. Pek çok belediyede yıllık bütçenin %60’a yakın bir kısmının sadece personel harcamalarına gittiğini biliyoruz. Siyasi olarak da güçlendirilmeleri, yani gereken özerkliğe sahip olmaları gerekiyor. Bizim anayasamızda yerel yönetimler kamu tüzel kişileri olarak tanımlanıyor; bu da idari, mali ve politik özerkliğe sahip olmaları demek. Bu doğrultuda yerel yönetimlerin, özellikle de belediyelerin üzerlerindeki baskının olabildiğince azaltılması ve kapasitelerinin artırılması gerekiyor ki iklim değişikliği ve afet gibi zor konuları gündeme alıp, dirençli kentler oluşturacak çalışmaları rahat bir şekilde yapabilsinler. O nedenle Türkiye’nin öncelikli ihtiyaçlarından biri yerel yönetimler reformudur.

Bu yapılabilirse, yerel yönetimler ve merkez arasındaki ilişkiler daha anlamlı bir temele oturabilir. Ancak son yıllarda imar ve kent planlama alanındaki yetkilerin giderek merkeze devredildiğini görüyoruz. Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı pek çok kentteki planlama yetkilerini bir kararname ile merkeze çekebiliyor. Yerel ve merkez arasındaki koordinasyonsuzluk ve merkezin yereli baskılama, tahakküm altına alma sorunu Türkiye’nin önemli sorunlarından.

Yerel yönetimlerin mevcut bütçe olanakları ve uygulama araçlarıyla büyük ölçekli kentsel dönüşüm yapmaları hemen hemen imkansız. Bu tür dönüşüm projeleri yapmaları gerekmiyor mu, gerekiyor elbette. Olumlu anlamdaki mega projelerin bir kısmı kentsel dönüşüm projeleri olarak hayata geçirilmeli. Ancak bunun için yeterli bütçe de yok, etkili uygulama araçları da. Bu sorunu aşmak için belediyeler merkezi yönetimin kapısını çalıyor ama bu sefer de karşılarına siyasi engeller çıkıyor. Aynı durum ulaşım yatırımları için de geçerli. Enerji tüketimini azaltmak ya da daha verimli hale getirmek için elektrifikasyona dayalı toplu taşıma sistemlerini devreye sokmak gerekiyor. Bunlar maliyetli yatırımlar ve belediyelerin mevcut bütçesi ile kolay bir iş değil. Merkezden kaynak talep ettiklerinde yine gündelik siyasete ilişkin olumsuz tutumlarla ya da engellerle karşılaşabiliyorlar.

Kaynak aktarımında muhalefet belediyelerine ayrımcılık yapıldığını, onların projelerinin olabildiğince geciktirildiğini duyuyoruz. Merkezin yereli baskılama sorununu çözmeden, iyi niyet söz konusu olduğunda da koordinasyondan kaynaklanan sorunları halletmeden önceki sorular kapsamında konuştuğumuz çözümlerin hiçbirini doğru düzgün gerçekleştirme şansımız yok. Yapısal ya da sistemsel değişikliğe ihtiyacımız var. Türkiye’de iklim değişikliği ile mücadele edebilmek, emisyonları azaltmak, 2053 net sıfır hedefine ulaşmak, iklim uyum çalışmalarını yapabilmek ve depreme karşı dirençli kentsel ortamlar oluşturmak için atılacak öncelikli adımlardan biri yerel yönetimler reformudur. Biraz önce konuştuğumuz olumsuz nitelikteki mega projelerin büyük çoğunluğu merkezin yereldeki projeleridir. İstanbul Büyükşehir Belediyesi bu projelere karşı çıkıyor. Ankara Büyükşehir Belediyesi de merkez eliyle yapılmak istenen bazı projelere sıcak bakmıyor. Bu durumu değiştirmek gerekiyor.

Bu yazı, ekoIQ’nun 111. sayısında yayımlanmıştır. Dergiye buradan ulaşabilirsiniz.